Чепрасова Ю.Ф.

адъюнкт Академии управления МВД России

 

Понятие депутатских объединений в Государственной Думе Российской Федерации и В парламентах зарубежных стран

 

Для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой Российской Федерации, депутаты Государственной Думы образуют депутатские объединения – фракции и депутатские группы.

В настоящее время в Российской Федерации круг общественных интересов, возникающих в связи с созданием, деятельностью и ликвидацией депутатских объединений,  регулируется Регламентом Государственной Думы, который является базовым нормативным актом, формулирующим основные понятия в данной сфере. В Регламенте Государственной Думы депутатским объединениям посвящена отдельная глава, включающая в себя три статьи и определяющая, прежде всего, понятие депутатских объединений и порядок их  регистрации.

Так, согласно ст. 16 Регламента,  депутатскими объединениями являются фракции и депутатские группы. Депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу, а также из депутатов Государственной Думы, избранных  по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения,  именуется фракцией, и подлежит регистрации независимо от числа ее членов. Депутаты Государственной  Думы,  не  вошедшие  во  фракции, вправе образовывать   депутатские  группы.  Регистрации  подлежат депутатские группы численностью не менее 35 депутатов Государственной Думы.

Таким образом, в настоящее время в российском конституционном праве существует четкое определение понятий «депутатское объединение», «фракция» и «депутатская группа».

Для более глубокой характеристики этих понятий целесообразно привести несколько характерных точек зрения, чтобы выявить различные особенности их эволюции.

Как уже отмечалось, определение фракции дано, прежде всего, в Регламенте Государственной Думы. Проанализировав развитие этого понятия  с принятием нового Регламента Государственной Думы 1998 года    (по сравнению с Регламентом 1994 года) и с различными предложениями депутатов, можно увидеть существенные различия.

Так, в Регламенте Государственной Думы 1994 года «фракция» определялась как «депутатское объединение в Государственной Думе, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по общефедеральному округу и одномандатным избирательным округам» (ст. 28 Регламента). Однако, как показала практика, здесь не была учтена возможность вступления во фракцию депутатов – одномандатников.

В Регламенте Государственной Думы 1998 г. понятие фракции сформулировано, на наш взгляд, более четко в связи с добавлением возможности вхождения в состав фракций депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения.

В августе 2001 года депутатом Г.И. Райковым был внесен в Государственную Думу проект Постановления о внесении изменений в ст. 16 Регламента. Депутат предложил внести в данную статью изменения и изложить ч. 3 в новой редакции, согласно которой «депутатское объединение, сформированное на основе политической партии либо избирательного блока, прошедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу, либо на основе не менее 12 депутатов, выдвинутых политической партией либо избирательным блоком и избранных  по одномандатным избирательным округам, а также из депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения, именуется фракцией и подлежит регистрации».  Однако данное предложение не нашло поддержки у депутатов Государственной Думы.

Что касается понятия «депутатская группа», то в Регламентах Государственной Думы 1-3 созывов оно не менялось, хотя очень часто предметом дискуссий был вопрос о минимальной численности депутатских групп.

Из приведенных выше определений можно сделать вывод о том, что минимальный размер численности фракции задается действующим 5% избирательным барьером на выборах (7 % - после выборов 2003 года1), в то время как размер депутатской группы – вопрос, решаемый самой Государственной Думой.

В Государственной Думе РФ первого созыва на голосование ставились различные предложения, касающиеся численности депутатских групп. По итогам дебатов Государственная Дума провела голосование несколько раз, пока не была найдена цифра, принятая большинством депутатов. Такой цифрой оказалось число тридцать пять, но она могла быть равна и пятидесяти, если бы за это проголосовали еще несколько человек.2

Не остался без внимания этот вопрос и у депутатов Государственной Думы третьего созыва. В проекте Регламента Государственной Думы, предложенном депутатом Е.Б. Мизулиной  в феврале 2000 года, предлагается снизить численность депутатской группы до 5% от общего числа мест в Государственной Думе, т.е. она должна составлять не менее 23 депутатов. Однако данное предложение также не было поддержано.

На наш взгляд, барьер численности депутатов для образования депутатской группы, установленный в начале работы Государственной Думы 1-го созыва, и составляющий 35 человек, является наиболее оптимальным. Снижение этого барьера способствовало бы появлению в Государственной Думе нескольких новых групп, что могло бы ее ослабить и расколоть. Нежелательным представляется также и повышение барьера, так как создаст определенные дополнительные трудности при образовании и регистрации депутатских групп.

Что касается понятия «депутатское объединение», то, прежде всего, необходимо отметить, что авторы большинства учебных пособий по конституционному праву, различного рода статей и монографий, посвященных организации и деятельности парламента Российской Федерации, при определении депутатского объединения, фракции или депутатской группы ограничиваются формулировкой, предусмотренной Регламентом Государственной Думы.[29]

Между тем, в работах некоторых авторов встречается собственное, более широкое определение депутатского объединения.

Так, в работе   под редакцией И.М. Степанова и Т.Я. Хабриевой, посвященной парламентскому праву России, в отношении депутатского объединения сказано, что это – «структурное подразделение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, создаваемое, как правило, на партийной основе, т.е. из депутатов одной партии, избирательного блока или нескольких партий, имеющих близкие политические цели. Оно образуется для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, и имеет две разновидности — фракции и депутатские группы».[30]

В энциклопедическом словаре по конституционному праву депутатское объединение определено как «обобщенное наименование депутатских формирований в парламенте или ином представительном органе».[31]

Каждое депутатское объединение подлежит обязательной регистрации, которую осуществляет Временный секретариат Государственной Думы, в порядке, предусмотренном Регламентом.

Объединение депутатов в группу или фракцию, конечно, ничего не меняет в соотношении числа голосов на пленарных заседаниях, но дает им некоторые преимущества перед независимыми депутатами:

- во-первых, право представления кандидатур на посты председателей и заместителей председателей Комитетов Государственной Думы;

- во-вторых, преимущественное право на получение слова для выступлений;

- в третьих, один голос в Совете Государственной Думы - совещательном органе, который формирует проект повестки дня;

- в четвертых, собственный оплачиваемый из бюджета аппарат и т.п.

На основании изложенного понятия «депутатское объединение», «фракция» и «депутатская группа» можно сформулировать следующим образом:

Депутатское объединение - это организационная форма совместной деятельности депутатов Государственной Думы, преследующих схожие политические цели и интересы, образуемая для выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, и подлежащая регистрации. Выделяют две разновидности депутатских объединений – фракции и депутатские группы. Депутат имеет право состоять только в одном депутатском объединении.

Фракция – это организованная группа депутатов, представляющих одну или несколько политических партий или избирательный блок, которая создается в целях выражения интересов соответствующей политической партии или блока в Государственной Думе Российской Федерации и зарегистрирована в установленном порядке.

Депутатская группа - это депутатское объединение, образованное депутатами, не вошедшими ни в одну из фракций, численностью не менее 35 депутатов, сформированное для осуществления своих полномочий совместной работы в Государственной Думе Российской Федерации и зарегистрированное в установленном порядке.

При характеристике понятия депутатских объединений нельзя не учитывать зарубежный опыт. В современных парламентах различных государств официально такие объединения именуются по-разному: в Германии – «фракции», в Австрии – «клубы», во Франции и Италии – «парламентские группы».1 По-разному решаются  и вопросы, касающиеся численности депутатских объединений.

В Германии, например, фракциями являются объединения депутатов Бундестага, включающие не менее 5% его членов, принадлежащих к одной и той же партии, или к таким же партиям, которые, имея политические  цели одного и того же направления, не конкурируют между собой ни в одной из земель. Желающие объединиться члены Бундестага, если их число не достигает минимально необходимого для образования фракции, могут быть признаны группой.[32]

В большинстве стран Западной Европы объединения депутатов в палатах парламента могут быть созданы только при наличии минимального числа депутатов, принадлежащих к одной политической партии.

Так, в нижних палатах парламента Австрии, Нидерландов и Швейцарии этот минимум составляет пять человек. В Италии для создания парламентской группы в нижней палате необходимо наличие не менее 20 человек, а в Сенате – 10 человек, представляющих одну и ту же партию.

Во Франции минимально требуемое число депутатов для образования группы в нижней палате парламента составляет 20 человек, а в парламентах Португалии и Швеции нет  требований относительно минимальной численности депутатов и для создания парламентской группы вполне достаточно лишь их принадлежности к одной политической партии (ст. 4 Акта о Риксдаге Швеции и ст. 183 Конституции Португалии).

При этом, например, в итальянском, а также испанском парламентах ни один депутат не может оказаться вне группы. И если депутат не пожелал присоединиться к той или иной партийной группировке по собственной инициативе, то он автоматически включается в единую смешанную группу, которая обладает теми же правами, что и остальные, но постоянно сталкивается в своей работе с серьезными  внутренними трудностями, возникающими ввиду различного партийно-политического подхода составляющих ее депутатов к решениям тех или иных вопросов.[33]

В российской же Государственной Думе депутаты могут оставаться вне фракций и групп, но тогда их возможности активно работать в  парламенте будут ограничены.